20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境和資源保護(hù)立法步入了快速發(fā)展時(shí)期。從1993年至2002年的10年間，制定、修改并正式實(shí)施的環(huán)境與資源法律22部，其中由全國(guó)人大環(huán)資委負(fù)責(zé)起草的有7部，其中《大氣污染防治法》修改了兩次。從1998年修改《土地管理法》、《森林法》，到2000年修改《大氣污染防治法》，2002年通過(guò)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，這些環(huán)境與資源保護(hù)立法行動(dòng)，清晰地展示了我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)立法發(fā)展方向的重大變化：轉(zhuǎn)向環(huán)境與資源的可持續(xù)利用，并最終朝著構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展法律體系的方向邁進(jìn)。
經(jīng)歷4年多的努力通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，是10年來(lái)我國(guó)環(huán)境立法最為重大的進(jìn)展。這部法律力求從決策的源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從項(xiàng)目評(píng)價(jià)進(jìn)入到戰(zhàn)略評(píng)價(jià)，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境與資源立法步入了一個(gè)新的階段。
一、歷史教訓(xùn)值得汲取
我國(guó)是最早實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展中國(guó)家之一。在上個(gè)世紀(jì)的70年代中期，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念開(kāi)始引入中國(guó)。1979年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，首次把建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為法律制度確定下來(lái)。經(jīng)過(guò)20多年實(shí)踐，有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)逐步配套，建立了由法律、專(zhuān)門(mén)法規(guī)和部門(mén)規(guī)章所組成的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)體系，在防治建設(shè)項(xiàng)目污染和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的合理布局與優(yōu)化選址，加快污染治理設(shè)施的建設(shè)等方面，都發(fā)揮了積極作用，成為在控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面最富成效的措施。
但是，國(guó)內(nèi)外環(huán)發(fā)歷史經(jīng)驗(yàn)證明，同建設(shè)項(xiàng)目相比，政府一些政策和規(guī)劃對(duì)環(huán)境的影響范圍更廣，歷時(shí)更久，而且影響發(fā)生之后更難處置。從20世紀(jì)以來(lái)，不論哪種體制的國(guó)家，政府的職能都有了很大的擴(kuò)張，政府的影響幾乎無(wú)處不在，政府行為的環(huán)境影響也就成為令人關(guān)注的問(wèn)題。在各種利益集團(tuán)的驅(qū)動(dòng)下，不少?lài)?guó)家的政府制定了一些產(chǎn)生了嚴(yán)重不良環(huán)境影響的政策和規(guī)劃。如美國(guó)政府曾撥付了大量的金錢(qián)補(bǔ)貼砍伐森林，而且這種政策實(shí)施了很長(zhǎng)時(shí)間，招致輿論界的嚴(yán)厲批評(píng)；在西部開(kāi)發(fā)初期，由于缺乏規(guī)劃和指導(dǎo)，農(nóng)民大量涌入，曾對(duì)生態(tài)環(huán)境造成災(zāi)難性的破壞。前蘇聯(lián)政府實(shí)施了大量補(bǔ)貼重工業(yè)發(fā)展的政策，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展，而且造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。從1954年開(kāi)始，為了實(shí)施其雄心勃勃的開(kāi)發(fā)中亞地區(qū)的規(guī)劃，在土庫(kù)曼卡拉庫(kù)姆沙漠中修建卡拉庫(kù)姆運(yùn)河，全長(zhǎng)1400公里，計(jì)劃每年可從阿姆河調(diào)水到西部灌溉350萬(wàn)公頃的荒漠草場(chǎng)和100萬(wàn)公頃的新農(nóng)墾區(qū)，并改善700萬(wàn)公頃草場(chǎng)的供水條件，使運(yùn)河沿線(xiàn)地區(qū)成為土庫(kù)曼斯坦一個(gè)以棉花為主的農(nóng)業(yè)基地。但這樣大規(guī)模地開(kāi)發(fā)規(guī)劃，不做科學(xué)論證和環(huán)境影響研究就動(dòng)工了。結(jié)果，由于從阿姆河引水過(guò)多，并過(guò)量開(kāi)采地下水，使阿姆河下游的水位急劇下降，湖面發(fā)生明顯變化，咸海比原來(lái)的海岸線(xiàn)后退了10～20公里。咸海水面縮小以后，周?chē)貐^(qū)的地下水位也隨之降低。水源減少的結(jié)果，使咸海周?chē)貐^(qū)形成干枯地帶，在風(fēng)力作用下，形成嚴(yán)重的黑風(fēng)暴，荒漠化迅速發(fā)展；與此同時(shí)，由于湖水干涸，湖底鹽堿裸露，“白風(fēng)暴”（含鹽的風(fēng)暴）接踵而來(lái)，導(dǎo)致了空前的生態(tài)災(zāi)難，這項(xiàng)宏偉計(jì)劃不得不以失敗而告終。
一些國(guó)際援助行動(dòng)計(jì)劃也產(chǎn)生過(guò)相類(lèi)似的情況。如20世紀(jì)60年代非洲撒哈拉地區(qū)持續(xù)干旱，食物嚴(yán)重短缺，餓殍遍野。由聯(lián)合國(guó)組織實(shí)施了解決人畜飲水的防沙治沙國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃。在近20年的時(shí)間內(nèi)，國(guó)際組織共資助6.25億美元，鉆出大量深水井。以這些水井為中心，建立固定的生活區(qū)，由游牧轉(zhuǎn)為定居。雖然牲畜數(shù)量增加了，但畜產(chǎn)品產(chǎn)量降低了，綠色植被喪失了。結(jié)果，開(kāi)發(fā)利用不到5年的時(shí)間，導(dǎo)致以水井為中心的沙化圈，生態(tài)環(huán)境急劇惡化了。因此，國(guó)際組織于1987年中止了該計(jì)劃。
我國(guó)這方面的失誤也有很多，教訓(xùn)深刻。
50年代的大躍進(jìn)、大煉鋼鐵、毀林毀草開(kāi)墾、圍湖造田等等一系列錯(cuò)誤政策，導(dǎo)致了大面積災(zāi)難性的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)后果。三江平原經(jīng)歷了1956年～1958年10萬(wàn)轉(zhuǎn)業(yè)部隊(duì)官兵進(jìn)軍北大荒，1969年～1973年45萬(wàn)城市知青加入生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)墾荒浪潮，進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)。由于開(kāi)發(fā)規(guī)劃缺乏科學(xué)論證，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，濫肆開(kāi)發(fā)，三江平原農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一系列不良影響，出現(xiàn)了自然資源減少，生態(tài)失衡，河流徑流減少、地下水位下降、森林覆蓋率降低、降雨量減少、土壤鹽漬化、沙化、水土流失加重等一系列環(huán)境問(wèn)題。人口、資源與環(huán)境的矛盾日益顯現(xiàn)。
這種政策上的失誤導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，也不僅是在早期出現(xiàn)的現(xiàn)象，20世紀(jì)80～90年代還在發(fā)生。20世紀(jì)80年代中期提出的“大礦大開(kāi)，小礦放開(kāi)，有水快流，國(guó)家、集體、個(gè)人一起上”的政策，曾大大助長(zhǎng)了全國(guó)各地亂采濫挖礦產(chǎn)資源之風(fēng)，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞，迫使國(guó)家在幾年后就不得不采取嚴(yán)厲的措施，關(guān)閉這類(lèi)小礦。20世紀(jì)80年代在國(guó)家政策的支持下，造紙、電鍍、皮革、印染、焦化等行業(yè)得到了快速發(fā)展，這種發(fā)展帶來(lái)了十分嚴(yán)重的環(huán)境污染后果，國(guó)家也不得不采取糾正措施。國(guó)務(wù)院1996年8月作出限期取締嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)的決定。到1997年底，全國(guó)共取締、關(guān)停了造紙等嚴(yán)重污染環(huán)境的“小企業(yè)”6.5萬(wàn)多家，取得了良好的環(huán)境效益，使全國(guó)污染物排放總量明顯下降。在“九五”期間又關(guān)閉這類(lèi)企業(yè)8.5萬(wàn)多家。然而，取締這些企業(yè)，國(guó)家、地方和個(gè)體投資者都承受了巨大損失。僅是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行因這項(xiàng)行動(dòng)而無(wú)法回收的貸款本息就達(dá)50多億元。
對(duì)水源開(kāi)發(fā)利用不當(dāng)，造成的生態(tài)破壞更加突出。新疆塔里木河流域由于攔水筑壩，使下游來(lái)水減少80％以上，生態(tài)環(huán)境急劇惡化。塔里木河流域曾分布世界上最大的天然原始胡楊林，由于缺水，一片片的衰敗枯萎死亡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中下游胡楊林面積已由20世紀(jì)50年代的580萬(wàn)公頃銳減至152萬(wàn)公頃，沙化面積從66％上升到80％以上，干旱、大風(fēng)、沙塵暴逐年增多，無(wú)霜期縮短，自然災(zāi)害顯著上升。內(nèi)蒙古境內(nèi)黑河流域上游的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，也是由于只看到局部利益，忽視整體利益，造成了下游大范圍生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。額濟(jì)納旗的東西居延�？偯娣e300平方公里，曾是中國(guó)西北邊疆一道天然的綠色屏障，林草豐茂，是“風(fēng)吹草低見(jiàn)牛羊”的一片富庶之地。但是，從20世紀(jì)60年代初開(kāi)始，上游建壩攔水，居延海來(lái)水大幅度減少，西居延海首先干涸，到20世紀(jì)90年代東居延海也徹底干涸，額濟(jì)納綠洲面積從6440平方公里銳減到3200平方公里，戈壁沙漠增加了460多平方公里，1700多萬(wàn)畝的梭梭林僅剩下300萬(wàn)畝的殘林，胡楊林也以每年1.2萬(wàn)畝的速度消亡。由于荒漠草場(chǎng)植被大面積的減少，使過(guò)去30年才發(fā)生一次的沙塵暴，在2000年春天竟然出現(xiàn)了19次之多，成為影響我國(guó)北方的一個(gè)沙塵策源地。由于荒漠化的發(fā)展，很多地方失去了生存條件，出現(xiàn)了大批生態(tài)難民。好在塔里木河流域和黑河流域正在采取措施開(kāi)閘放水，情況開(kāi)始有所好轉(zhuǎn)。
國(guó)際和國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反復(fù)證明，為了防止在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中造成重大生態(tài)環(huán)境損失和破壞，對(duì)有關(guān)政策和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，實(shí)行“先評(píng)價(jià)后建設(shè)”是十分重要的。因此，九屆全國(guó)人大立法計(jì)劃把《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》列了進(jìn)去。
二、立法過(guò)程就是統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的過(guò)程
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》從1998年開(kāi)始，到2002年10月被通過(guò)，前后經(jīng)歷了4年多時(shí)間。在這4年中，經(jīng)過(guò)了反復(fù)討論、辯論和論證，有些辯論還是很尖銳的。
一是“超前”說(shuō)。稱(chēng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的法律，中國(guó)是個(gè)發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)在制定這種法律“超前了”。這種看法在征求各方面意見(jiàn)和在人大常委會(huì)的審議中都遇到過(guò)。法律要有前瞻性。但是，一般說(shuō)來(lái)，法律是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的一種需要，如果現(xiàn)實(shí)社會(huì)并不需要，一味“超前”立法，自然是不妥的。究竟是不是“超前”，還是讓我們看看中國(guó)的現(xiàn)實(shí)到底需不需要這部法律吧。大家知道，我們?cè)诂F(xiàn)代化建設(shè)中，出現(xiàn)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，影響了現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行，也危害了廣大人民的生活和安全。追其根源，無(wú)不是在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大政策和規(guī)劃決策時(shí)不考慮環(huán)境影響所致。實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，迫切要求制定這種法律，不是為時(shí)過(guò)早，而是恰得其時(shí)。國(guó)務(wù)院2001年批復(fù)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃中，明確要求“探索開(kāi)展對(duì)重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)和流域開(kāi)發(fā)計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，使綜合決策作到規(guī)范化、制度化�！边@是要求制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律的最新依據(jù)。
二是“沒(méi)有實(shí)踐基礎(chǔ)，目前制定這部法律時(shí)機(jī)不成熟”。對(duì)此，我們調(diào)研的結(jié)果是，世界上已經(jīng)有許多國(guó)家制定了這種法律或者在相關(guān)法律中作了這方面的規(guī)定。其中美國(guó)、加拿大、澳大利亞、英國(guó)和荷蘭等國(guó)家已經(jīng)有了比較長(zhǎng)的開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的歷史，實(shí)施結(jié)果都是很好的。國(guó)內(nèi)在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方面也有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。1993年國(guó)家環(huán)保局在《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中，提出了區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本原則和管理程序。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中也規(guī)定：在“流域開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改建等區(qū)域性開(kāi)發(fā)，編制建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)�！币罁�(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，一些大型工業(yè)企業(yè)，如包頭鋼鐵公司、太原鋼鐵公司、馬鞍山鋼鐵公司、金山石化公司等企業(yè)，結(jié)合“八五”、“九五”發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行了5年規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這些環(huán)評(píng)雖然不屬于本法的調(diào)整對(duì)象，但在性質(zhì)和方法上與本法規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評(píng)是相似的，可供借鑒。在資源和流域開(kāi)發(fā)方面，也開(kāi)展了類(lèi)似的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作。在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略中，國(guó)家對(duì)“西氣東輸”、“西電東送”和“青藏鐵路”等重大規(guī)劃，也組織進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)。這些情況表明，在規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)上，我國(guó)也有了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，制定有關(guān)法律是可行的。至于說(shuō)到實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的多少，不能成為制定或者不制定法律的主要依據(jù)，社會(huì)需要是最基本的依據(jù)。不斷實(shí)踐、不斷總結(jié)和不斷修改充實(shí)，是法律由不完善到比較完善，由不夠成熟到比較成熟的必然過(guò)程，我國(guó)很多法律都經(jīng)歷了這種發(fā)展過(guò)程。
三是哪些規(guī)劃需納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍？有許多部門(mén)認(rèn)為他們所編制的規(guī)劃，已經(jīng)考慮到了環(huán)境影響，甚至有專(zhuān)門(mén)的環(huán)保篇章，并規(guī)定了相應(yīng)措施，沒(méi)有必要再進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。但是，在我們經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中，卻常常出現(xiàn)由于規(guī)劃不當(dāng)而造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。城市規(guī)劃中比較早地注意到了環(huán)境問(wèn)題，單列了“環(huán)境保護(hù)篇章”。但是，我們看到的環(huán)境保護(hù)篇章，多是規(guī)定了一些諸如污水處理、垃圾處置和綠化等方面的內(nèi)容，而對(duì)于城市規(guī)模和發(fā)展方向，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、清潔生產(chǎn)、能源的清潔使用、城市發(fā)展與周?chē)纳鷳B(tài)結(jié)合等等，卻很少顧及。在國(guó)土整治規(guī)劃中，對(duì)有些生態(tài)問(wèn)題也往往有所忽視，比如，沒(méi)有明確保護(hù)濕地的政策措施，致使許多濕地被開(kāi)墾成了耕地，使一些地方的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了不良影響。在水利規(guī)劃方面問(wèn)題也不少，上面我已經(jīng)列舉了一些，這里就不多說(shuō)了。對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各類(lèi)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，從源頭把住環(huán)境問(wèn)題，這個(gè)立法思路得到全國(guó)人大常委會(huì)的認(rèn)可。因此，環(huán)評(píng)法對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有關(guān)規(guī)劃，作出必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定。
四是認(rèn)為對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)條件不成熟。在征求意見(jiàn)中，許多地方贊成將政策評(píng)價(jià)列入法律，他們認(rèn)為政策上的隨意性，是造成生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要原因，不從這個(gè)源頭上把關(guān)，環(huán)境問(wèn)題就很難得到控制。但是，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)認(rèn)為政策牽涉的范圍過(guò)廣，不確定性大，政策制定也沒(méi)有明確程序，如果作出法律規(guī)定，很難操作和實(shí)行。
經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，我們接受了分兩步走的建議，即先把對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入法律，政策評(píng)價(jià)暫緩一步，但可選一些地方進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟時(shí)，再補(bǔ)充進(jìn)去。況且，國(guó)家的許多重大發(fā)展政策都是通過(guò)規(guī)劃來(lái)實(shí)施的，把住了規(guī)劃的環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，在很大程度上也就控制住了政策對(duì)環(huán)境的不良影響。
三、環(huán)境問(wèn)題要從源頭抓起
在環(huán)評(píng)法中，把土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)等一系列規(guī)劃納入了環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，并相應(yīng)規(guī)定了必要的程序和法律責(zé)任。可以說(shuō)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要規(guī)劃都包括進(jìn)去了。如果這個(gè)法律能得到切實(shí)的實(shí)施，我們就可以從根本上控制生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，把環(huán)境問(wèn)題堵截在行動(dòng)之前，從而使實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有了可靠的保障。
我們說(shuō)環(huán)評(píng)法是一項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施，是因?yàn)閺囊豁?xiàng)事業(yè)的全局上，從發(fā)展的源頭上注意了環(huán)境影響，采取了防治的政策或技術(shù)措施。這樣，就可以做到不留或很少留生態(tài)環(huán)境方面的后患。舉例來(lái)說(shuō)，能源的開(kāi)發(fā)利用是決定大氣環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵性因素。如果國(guó)家和各地方政府在制定城鎮(zhèn)有關(guān)能源規(guī)劃時(shí)，充分考慮環(huán)境影響，按照保護(hù)環(huán)境的要求，正確確定能源結(jié)構(gòu)及其利用方式，我國(guó)城鎮(zhèn)大氣環(huán)境質(zhì)量的改善就有了基本保障。比如，積極開(kāi)辟天然氣等清潔能源的供應(yīng)來(lái)源，同時(shí)，大力推行“以電代煤”和煤炭的清潔使用等等。如果有了這樣的規(guī)劃，并且分步實(shí)施，我國(guó)城鎮(zhèn)大氣質(zhì)量的改善就指日可待了。
在控制環(huán)境污染和改善環(huán)境質(zhì)量方面，工業(yè)規(guī)劃具有重要作用。我國(guó)已頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，各類(lèi)工業(yè)活動(dòng)都必須遵照該法的規(guī)定。清潔生產(chǎn)是工業(yè)發(fā)展的必由之路，是工業(yè)新文明的基本標(biāo)志。實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)要做多方面的努力。但是，我認(rèn)為以下幾點(diǎn)是重要的：一是正確選擇工業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)于沿海許多地區(qū)來(lái)說(shuō)，環(huán)境容量已經(jīng)很有限，工業(yè)發(fā)展就要選擇無(wú)污染或輕污染的產(chǎn)品；對(duì)于缺水地區(qū)來(lái)講，就要避免高耗水工業(yè)產(chǎn)品；二是工業(yè)技術(shù)的選擇，要選擇原料和能源消耗低、污染物排放少的工業(yè)技術(shù)，不要再選擇那些過(guò)時(shí)的落后的走向被淘汰的工業(yè)技術(shù)了；三是在建設(shè)的同時(shí)，就建設(shè)防治環(huán)境污染配套設(shè)施，排放物達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)工業(yè)廢棄物進(jìn)行綜合利用；四是組建工業(yè)生態(tài)園區(qū)，將工業(yè)園內(nèi)各企業(yè)的工業(yè)廢物和有害排放物作為資源在企業(yè)間循環(huán)利用，變廢為寶，化害為利；五是工業(yè)合理布局，對(duì)城市市區(qū)特別是居民區(qū)不構(gòu)成危害。同時(shí)，要避免對(duì)飲用水源的污染和對(duì)風(fēng)景名勝點(diǎn)的不良影響�？傊�，清潔生產(chǎn)不僅要求工業(yè)產(chǎn)品符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)過(guò)程也要無(wú)礙職工健康和周邊環(huán)境。如果通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，切實(shí)把清潔生產(chǎn)的要求納入了各種工業(yè)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)將進(jìn)入到一個(gè)嶄新的時(shí)期。
大家都很憂(yōu)慮我國(guó)土地荒漠化的發(fā)展，這確實(shí)是一個(gè)特別值得關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。防治土地荒漠化的發(fā)展，重要環(huán)節(jié)在于保護(hù)草原。因此，草原發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有重要意義。要改變草原生態(tài)的嚴(yán)重退化，重要的是切實(shí)貫徹執(zhí)行《草原法》、《防沙治沙法》和《水土保持法》以及相關(guān)法律，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。我認(rèn)為重點(diǎn)要抓好以下工作：一是嚴(yán)禁開(kāi)墾草原，對(duì)已開(kāi)墾的要退耕還林、還草；二是以草定畜，切實(shí)改變超載放牧問(wèn)題；三是對(duì)嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原，實(shí)行禁牧、休牧制度；四是保護(hù)生物多樣性，建立珍稀瀕危動(dòng)植物保護(hù)區(qū)；五是合理開(kāi)發(fā)利用水源。我想，如果做到了這些要求，草原嚴(yán)重退化的狀況會(huì)逐步得到遏制，林草豐茂的新局面就會(huì)實(shí)現(xiàn)。
《環(huán)評(píng)法》所涉及的規(guī)劃范圍是很廣泛的，我只列舉了幾項(xiàng)規(guī)劃，是想說(shuō)明，只要從規(guī)劃的源頭上采取防治措施，許多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是可以防止的，即使出現(xiàn)一些問(wèn)題，也可以把問(wèn)題減少到最低限度。
四、綜合決策，共同把關(guān)
從產(chǎn)業(yè)革命開(kāi)始，人們就在尋求防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施，經(jīng)幾百年的探索努力，措施辦法千千萬(wàn)萬(wàn)，但總是邊治理邊污染，老問(wèn)題解決了新問(wèn)題又出來(lái)了。有沒(méi)有一種辦法，從產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題的源頭上采取防治措施，不讓環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生，或者，即使產(chǎn)生，也可以采取治理措施，把問(wèn)題減少到一個(gè)最小限度呢？這樣一種近乎理想狀態(tài)的措施，真的就出現(xiàn)了，這就是“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”制度。西方一些工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，把環(huán)境管理參與到國(guó)家有關(guān)的綜合決策程序中去，從一項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃開(kāi)始，就注意環(huán)境影響，采取防治措施，這樣，就避免了全局性、大范圍環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，證明是非常有效的措施。我國(guó)在30年的環(huán)境管理實(shí)踐中，深深地感受到參與綜合決策的重要性，但總沒(méi)有找到一種契機(jī)�，F(xiàn)在頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、有關(guān)單位和公眾參與綜合決策的權(quán)利和程序，形成了政府組織審批，環(huán)境主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門(mén)對(duì)規(guī)劃影響負(fù)責(zé)，公眾廣泛參與的新機(jī)制，新格局。這是我國(guó)環(huán)境管理的新發(fā)展，意義重大。
法律規(guī)定，有關(guān)部門(mén)對(duì)編制的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃形成初步方案至上報(bào)前，組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并向?qū)徟?guī)劃的機(jī)關(guān)提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)包括三項(xiàng)主要內(nèi)容：一是實(shí)施該規(guī)劃對(duì)環(huán)境可能造成的影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估：二是預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施；三是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論。法律還規(guī)定：設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府在審批專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃草案、作出決策前，應(yīng)當(dāng)先由人民政府指定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他部門(mén)召集有關(guān)部門(mén)代表和專(zhuān)家進(jìn)行審查，并提出書(shū)面審查意見(jiàn)。對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告審批機(jī)關(guān)；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出改進(jìn)措施。
應(yīng)當(dāng)指出的是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查，不僅是環(huán)境管理行政主管部門(mén)的一項(xiàng)重要職責(zé)，而且有關(guān)部門(mén)也要積極參與，并負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃實(shí)施后的跟蹤評(píng)價(jià)。如果弄虛作假，造成失實(shí)的，要追究法律責(zé)任。這些規(guī)定就是讓有關(guān)部門(mén)從編制規(guī)劃起直到規(guī)劃實(shí)施后，都要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，把環(huán)境保護(hù)作為發(fā)展事業(yè)的組成部分，作為自己管理工作的一部分，而不是作為應(yīng)付環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)的事情。這種規(guī)定是有其積極意義的。
法律對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)也作了明確的規(guī)定：“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)”�！熬幹茩C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)，并應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附其對(duì)意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明”。在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，也作了相同的規(guī)定。這些規(guī)定，都對(duì)公眾和專(zhuān)家參與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、程序、方式和公眾意見(jiàn)的法律地位作出了明確規(guī)定。使公眾的意見(jiàn)成為環(huán)境影響報(bào)告書(shū)不可缺少的組成部分。這些規(guī)定，是在以往的環(huán)保法律中所沒(méi)有的。說(shuō)明國(guó)家非常重視維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，重視公眾參與環(huán)保決策和監(jiān)督。
現(xiàn)在出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》仍然不夠完善，如政策的環(huán)評(píng)、決策者的法律責(zé)任等問(wèn)題，沒(méi)有作出規(guī)定。這只能通過(guò)實(shí)踐，不斷修改和補(bǔ)充，使之完善起來(lái)。
實(shí)施環(huán)評(píng)法是一項(xiàng)非常具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。它要求改變政府?dāng)M定規(guī)劃的常規(guī)方式和程序，確立起更加公開(kāi)和民主的決策方式和程序，要求逐步形成和發(fā)展一套不同于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法和新技術(shù)，以便有能力對(duì)規(guī)劃實(shí)施后所帶來(lái)的大空間范圍、大時(shí)間尺度、多種行為交叉和累積的環(huán)境影響做出令人信服的評(píng)價(jià)，推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)朝著可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展。 |
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