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工業行業污染減排現狀
污染減排持續推進，但行業仍然不均衡、進度不平衡、指標不全面
總量控制制度是隨著工業的發展、污染物排放總量增長而產生的，并已經成為工業污染防治的核心制度。“九五”期間，總量控制被首次提出;“十一五”期間，總量控制制度得到全面發展，形成了包含統計、監測、考核三大體系和工程減排、結構減排、管理減排三大措施在內的完善、有效的總量控制制度;到“十二五”期間，控制因子從兩項主要污染物發展為四項主要污染物，實施鋼鐵、電力、水泥、造紙、印染等重點行業全口徑核算，重點行業及污水處理廠全面開展自動在線監測和中控系統建設。
但總體而言，大部分關注度都傾向于設定的幾個重點行業，對其他行業減排措施要求不足，綜合因子、常規因子的治理問題難以解決，無法有效控制煙粉塵、營養物質、重金屬、持久性有機物及行業性有毒有害物質對人體和環境的危害，減排要求尚未拓展為對工業行業污染防治的全過程、全方位管控。
另外，減排工作在大、小企業間的推進力度不均衡。重點行業、大中型企業好抓易管，減排潛力相對也大。但減排工作往往以環境統計范圍內大企業為主，占工業企業數量80%的小企業及大量微型企業未納入總量控制范圍。而這些被忽略的企業往往治理水平不高，甚至存在偷排漏排情況，環境污染嚴重。如河北農村形成的舊輪胎灰色走廊、河南家庭式木炭小作坊，均因生產工藝簡陋、無污染防治措施，造成嚴重環境污染。
減排責任逐級落實，政策日趨完善，但仍有部分地區執行力度不足
總量控制制度實施以來，國家相繼出臺了《“十一五”節能減排綜合性工作方案》(國發[2007]15號)、《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》(國發[2007]36號)、《“十二五”節能減排綜合性工作方案》(國發[2011]26號)等文件，使污染減排成為對地方政府考核的中心任務。環境保護部也出臺了《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《“十二五”主要污染物總量減排考核辦法》、《主要污染物總量減排核算細則》等規章，規范了污染減排核查核算工作。各地紛紛形成了系統性的規范、措施、環境經濟政策。山西、江蘇、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東、海南、四川、貴州、陜西等省份分別出臺了“十二五”節能減排綜合性工作方案;浙江、貴州省出臺了主要污染物總量減排管理辦法;湖北省出臺了主要污染物總量減排省級財政“以獎代補”資金管理暫行辦法;河南省出臺了主要污染物排放總量預算管理辦法。8家中央企業也與環境保護部簽訂了目標責任書，強化了企業減排目標責任考核。
總量控制制度仍以行政強制性措施為主，缺乏進一步推動工作的內生動力，致使部分地方政府和企業對治污減排的執行力度不足，存在未按期完成目標責任書項目建設、未完成年度減排目標、虛報減排項目、減排臺賬弄虛作假等問題。
監管力度加大，但企業守法履責不到位，環境風險和事故仍然高發
2008年，環境保護部出臺了《關于進一步做好國控重點污染源自動監控能力建設項目實施工作的通知》(環發[2008]25號)和《關于加強城鎮污水處理廠污染減排核查核算工作的通知》(環辦[2008]90號)，對重點污染源在線監控及污水處理廠完善中控系統提出了明確的要求，有效提升了環境監管硬件建設。
環境保護部嚴格推行減排“問責制”，要求地方政府主要領導對當地減排任務負總責的思想貫穿了整個制度的方方面面。僅“十一五”期間，就對6個城市、4個集團公司采取了“限批”措施，對50家電廠和44家城市污水廠掛牌督辦責令限期整改，約談了26位市長，行政處罰100多人，有效促進了各地減排工作，起到了有力的監督作用。但工業企業自主守法履責不完全到位，社會監督制衡體系不健全，工業行業環境污染風險高。我國企業數量龐大，據2007年污染源普查數據顯示，全國共有工業企業157.6萬家，其中排污收費企業50萬家，納入環境統計的企業14.7萬家，納入國控重點源的企業1.5萬家，在數量如此巨大的工業企業面前，各地環境監管部門往往處于貓捉老鼠、疲于奔命的狀態。據統計，在2010—2013年發生的84起環境污染事故中，由于工業企業未達標排放、滲漏等原因造成的污染事故為64起，在污染事故總數中的占比高達76.19%。
減排考核日益嚴格，但精細化管理與能力不相適應，制度規則不匹配治污減排工作專業性強、涉及面廣，在主要污染物總量減排核算細則逐步完善、考核要求愈發嚴格、考核范疇有序擴大的形勢下，許多地方政府的減排工作推進進度和環保部門的環境監管能力難以迅速跟上污染減排工作的要求。總體來看，總量控制制度的實施對環境保護提出了量化管理、精細化管理的要求，對各項關聯制度等觸動影響較大，不適應、不協調的情況也存在。
為了完成減排任務，部分地方政府或工業企業不惜弄虛作假。如西南某地區，為增加認定減排量，將“十一五”已經認定過的工程治理項目重新包裝上報;中部某省份將本不存在的企業作為結構減排項目上報。
工業行業發展態勢與治污形勢分析
工業增長呈現“新常態”，重工業產能進入平臺期，壓力仍不容忽視
20世紀90年代，隨著我國財稅體制改革的深入以及工業園區、城鎮化的大規模建設，工業進入到高速增長期，成為國民經濟的重要支柱。以基建、房地產高投資拉動經濟增長的模式，直接帶動了鋼鐵、建材、石化等重化工業行業的大發展、快增長。1990—2013年，我國工業增加值年均增速超過12%，生鐵、粗鋼產量分別增加了10.54倍、10.80倍。“兩高行業”的增長帶來工業污染集中、大量排放，工業領域治污減排壓力處于持續加大期。“九五”以來，我國開展大規模、大力度的工業治污減排，治污成效顯著，尤其是重點行業;但防治速度遠不及新增污染排放增速，加之污染物歷史累積量大，環境污染超負荷形勢尚未根本扭轉。
“十二五”以來，我國經濟“新常態”發展階段特征逐步顯現，以投資、出口為動力的工業發展機制減弱，工業增長正呈現持續放緩態勢，盈利水平整體大幅下滑。2014年1—9月份，工業增加值累計增速僅為8.5%，同比下降1.1個百分點。長期累積、政策扭曲等形成的重工業產品產能過剩、落后、分散等矛盾進一步加劇。根據國務院發展研究中心、國家信息中心等權威機構預測，鋼鐵、水泥、有色金屬等主要產品產量將在“十二五”末期及“十三五”時期見頂，并將保持一段較為穩定的平臺整理期。工業增速放緩將釋放工業領域部分新增污染物排放的壓力，但產品總量仍將保持上升盤整態勢，資源能源消耗與污染排放新增量仍將緩慢持續增長。峰值及平臺期之前的這一時期是環境負重爬坡的關鍵時期，也是多年累積的工業環境風險集中爆發期，進一步加大防治力度的需求迫切。
經濟轉型及產業結構調整正成為“主旋律”，結構減排不確定性增加
“十八大”以來，改革創新、結構調整正成為我國發展的主攻方向，為我國工業行業治污減排、尤其是結構減排提供了機遇，也帶來了新的風險，為行業總量減排提供了一把“雙刃劍”，需積極融入、審慎應對。當前，我國產能過剩不僅嚴重，且呈現由“既落后又過剩”轉變為“過剩但不落后”，由傳統產業蔓延至新興產業領域的新態勢。2013年，我國制造業設備利用率僅為70.8%，比2012年降低1個百分點。預期未來較長一段時間消化吸收過剩產能將成為產業結構調整的重要任務。
“十一五”以來，工業治污減排的效力顯著體現在工程減排領域，結構減排力度有限。加快產業結構調整將為提升結構減排效果、實現環保與經濟雙贏提供較好的契機，但受制于重工業發展對地方經濟、稅收沖擊大，企業重組、盤活資產難度大等影響，存在“舍不得”、“慢作為”的問題。因此，產業結構調整的程度、進度、難度等不明晰，結構減排不確定性增大;再加之部分企業停產受制于經濟下行壓力，而非主要產業升級、技術禁止、環保約束等要素，這部分工業企業完全實現結構減排的風險大，需密切關注。
高端制造業及生產性服務業是經濟發展動力，減排手段需要優化創新
盡管提高第三產業是未來產業發展的主要方向，但制造業仍是國家工業化、現代化的根基，且第三產業中的生產性服務業主要源自制造業。我國尚未到達后工業化階段，預期“十三五”及更長一段時期，制造業仍將是經濟增長的重要支撐，并將在技術升級、效率提高、綠色環保等領域進行持續優化提升。因此，持續加大工業領域環保力度具有長期性，對工業領域環保科技減排、標準減排等要求也將逐步提升，創新優化工業行業治污減排的手段、方式形勢緊迫。
“十三五”工業治污減排的基本思路
堅持工業治污減排的主戰場
環境統計顯示，工業污染物的排放特別是工業水污染物排放已不再是總排放量的“大頭”，但工業污染排放量大、危害重、風險高，穩定達標排放和風險防控水平被高估。因此，工業治污減排工作的推進仍不可放松，應繼續把工業污染源管控作為一段時期總量控制工作的重點，落實于企事業單位總量控制之中，并以綜合排污許可方式推進污染源有效管控。
首先，環境統計數據在一定程度上高估了我國工業污染源穩定達標排放和風險防控水平。具體表現在，環境統計的工業污染物排放指標以常規污染物為主，并未涵蓋所有行業特征污染物;排放量統計以監測法、產排污系數法和物料衡算法為主，不能準確反映企業排污狀況;治污設施統計多關注處理能力、主要工藝等，無法反映企業風險防控水平等。其次，工業污染危害重、風險高的特點需要高度重視，如工業化學需氧量排放往往伴隨著重金屬、POPs、VOC等物質的排放，對人體健康產生毒害作用。
因此，應堅定不移地將工業治污減排作為環境保護工作的重中之重來抓，以經濟轉型為契機，不斷推進結構調整，提升治污水平，嚴格要求，加強監管，扭轉公眾對工業企業環境污染事件高發的認識。
強化行業總量控制的倒逼作用
通過污染物排放總量控制，對行業環境行為提出更高的要求，倒逼迫使工業企業在清潔生產、技術進步等方面做出更多努力，貫徹“從搖籃到墳墓”的理念，主動治污減排。以治污減排作為抓手，要求工業企業逐步做到全指標達標排放，進一步實現污染物排放總量控制和環境質量改善。
根據需求分析，2020年前后，我國鋼鐵、水泥、有色金屬等主要工業行業將形成規模峰值。對環境保護來說，正是向工程治理與產業結構調整相結合的減排態勢轉變的有利時機。
因此，應將總量控制優化發展的功能主要轉移到行業性總量上，對發展勢頭猛或正在處于上升周期或與環境質量超標密切關聯的電力、鋼鐵、水泥、有色金屬、造紙、印染、化工等行業，根據產能、產量宏觀調控需求，選擇適合的行業特征因子，嚴格實施行業性總量控制。通過鋼鐵、水泥、有色金屬等行業的總量控制，倒逼工業行業通過資產重組、上大壓小等方式進行結構調整，提高資源能源利用效率、降低污染物排放強度、改善環境友好度。制漿造紙、化工、印染、農副食品加工、鋼鐵、有色金屬、原料藥制造、制革、農藥、電鍍等重點行業新、改、擴建項目要實行污染物減量置換。
向工程減排、結構減排、管理減排深入挖掘
大批治污減排設施的建成和投運，是目前污染減排和環境保護工作取得成效的關鍵因素之一。因此，要繼續把握有利形勢，繼續推進治污減排設施的建設，強化對治污設施的過程監管，推行第三方運營，向工業行業深挖減排潛力。
對于環境統計范圍內的工業企業，通過火電、鋼鐵、水泥、紡織、制革、氮肥等重點行業新排放標準的實施，推進企業建設深度治理工程，提升治污水平;針對產能嚴重過剩、能耗高、污染重的鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點行業提出淘汰要求，通過產業結構調查實現減排;推進清潔生產、對現有治污設施進行運營優化，提升管理減排。
要注意創新方式方法，加大對小微排污企業的監管。研究制定環境統計范圍以外中小型企業及微型企業的減排量認定和相關考核方法，鼓勵企業建設治污設施，并確保達標排放。同時，加強對這類企業的環境監管，對無法滿足環保要求的企業，予以關閉淘汰。
結合區域環境質量改善，推進精細化和差異化管理
各地應根據環境質量改善需求，提出適用于當地的對策措施，推行“一區一策”的精細化工業治污減排模式。一方面，基于區域環境稟賦差異性、環境功能要求差異性，分區分類開展產業結構調整，優化產業布局;一方面結合環境質量現狀，開展建設項目排放指標“等量/減量置換”。如河南省在總量預算中規定根據區域的環境容量情況規定預支系數(有容量的系數為0.9，沒有的系數為0.7)。
對于區域特征污染，可根據環境質量要求擴大區域性總量控制指標范圍，并自上而下提出明確的治理方向和定性乃至定量要求。對西部等環境管理基礎相對薄弱的地區，一方面要繼續加大減排力度，另一方面要求重點行業在環評、排污許可等環節提出并落實環境準入門檻，避免落后產能向這些地區轉移。
實施綜合性排污許可，規范排污單位環境行為
國家排污許可管理辦法和條例正在起草過程中，采用許可制度管理的優勢是可將工業企業與環境相關的各類信息進行詳細記載，并通過信息公開接收公眾的監督。許可制度的出臺，將與現行的環境影響評價、環保監管、執法等一系列以污染源為對象的制度有機結合，使工業企業能夠進一步規范自身環境行為，使政府各種獎懲措施有的放矢，使公眾能夠切實監督企業排污和政府管理行為。
進一步做好環境統計工作，努力扭轉目前數量巨大的小微企業未進入環境統計口徑的現實局面，實現數據整合與歸真。要想辦法落實企業自主、真實申報排污信息機制并向社會公開，要有懲罰措施，必須強制性要求企業將其數據的真實性置于社會監督之下，擺脫環保系統不得已通過在線監測設備對企業排污行為嚴防死守的越位、被動行為。
工業行業重點領域減排投入需求分析
淘汰落后產能力度
布局分散、裝備水平低、環保設施差的小型工業企業應是整治的重點。從行業角度來看，造紙、印染、制革、鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業落后產能淘汰仍是工作重點。
繼續對不符合國家產業政策或長期無法達到國家環境保護政策的企業采取結構調整措施，如淘汰3萬噸以下草漿生產線、未配套建設堿回收裝置的堿法制漿企業、浴比大于1:10的間歇式染色設備、年產量6萬噸以下的氮肥落后產能、90米2以下的鋼鐵燒結機等。
初步分析，“十三五”期間將淘汰造紙1300萬噸、鋼鐵產能21.8億噸、水泥產能3.7億噸、電解鋁產能90萬噸、平板玻璃產能9000萬重量箱、煉焦產能1億噸、銅冶煉產能80萬噸、鉛冶煉產能130萬噸、鋅冶煉產能65萬噸、鐵合金產能740萬噸等。根據《中央財政關閉小企業補助資金管理辦法》測算，需政府補貼約200億元。
工業行業污染治理設施建設和運行
根據環境統計數據分析，一些企業仍然沒有達到排放標準，部分90米2以上燒結機脫硫效率、3000噸/日水泥熟料生產線燒結機脫硝效率等仍然存在較大的提升空間。未來，應繼續推進重點行業的污染整治。如，全面開展工業企業脫硫脫硝除塵改造和揮發性有機物治理，確保穩定達標排放;造紙行業全面完成紙漿無元素氯漂白改造;氮肥行業生產污水實行“零排放”;印染行業全部施行低排水染整工藝改造;燃煤電廠、鋼鐵廠、水泥廠、石化企業等加強脫硫、脫硝、高效除塵控制;有機化工、醫藥、塑料制品、包裝印刷等其他重點企業進行揮發性有機物綜合治理等。初步測算需投入資金7000億元左右。
另外，一些未來新的控制要求對工業行業治污也存在較大影響。如，總氮排放的工業源主要集中在氮肥、農副食品加工和食品制造等行業。氮肥行業總氮往往表現為資源或產品，總氮回收和“零排放”技術推廣有動力、效果較好。除氮肥行業外，其余行業均主要針對化學需氧量、氨氮等耗氧型指標設計治污工藝，脫氮能力較弱，達不到總氮控制要求，但現有設施的升級改造投入較大。又如，2013年全國規模以上水泥企業總產量24.1億噸，若水泥行業加大顆粒物控制要求，需要電除塵改袋式除塵，濾袋更新一次性投資，增加5%～30%，運行費用方面增加30%～50%。
清潔生產、產業園區集中處理設施建設
清潔生產已上升為國家戰略，是工業行業突破減排關鍵領域和薄弱環節、降低行業排污強度的關鍵措施。為加快清潔生產技術應用推廣，提升企業清潔生產水平，中央財政已設立清潔生產專項資金，用于補助和事后獎勵清潔生產技術示范項目。要特別抓好重污染行業、工業園區管控。要啟動有毒有害微量物質的防控工作，避免累積性環境問題出現。產業集聚發展，建設集中處理設施也是減少治污成本、降低能耗的重要方式。因此，需加大資金投入，鼓勵產業集聚發展、集中治污，實施園區資源、能源、廢物循環利用。
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